Управлением совершенствования законодательства о правах человека Уполномоченного по правам человека Российской Федерации представлен на обсуждение проект "Концепции создания института государственной защиты прав пациентов, находящихся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях (по практической реализации предписания статьи 38 Закона Российской Федерации от 02.07.92 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»)" (текст см. ниже).
Также в Министерстве здравоохранения рассматривается проект и другого закона, в котором затрагивается проблема реализации 38-ой статьи Закона по Психиатрической помощи... Текст проекта недавно публиковался на сайте.
Просим наших коллег оставлять свои замечания и комментарии к указанным проектам.
Основные положения
Концепции создания института государственной защиты прав пациентов, находящихся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях
(по практической реализации предписания статьи 38 Закона Российской Федерации от 02.07.92 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»)
1. Понятие «служба» предлагается заменить на «Коллегии». Целью их создания является достижение полноценного и эффективного обеспечения юридической помощи и защиты прав лиц, имеющих психические расстройства, госпитализированных в психиатрический стационар. Деятельность Коллегий дополняет существующие способы защиты прав и свобод граждан, находящихся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях; не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод граждан при оказании им психиатрической помощи в стационарных условиях.
2. Полномочия Коллегии распространяются на все медицинские организации государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, оказывающие психиатрическую помощь в стационарных условиях на территории субъекта Российской Федерации: в отношении всех психиатрических больниц; психиатрических стационаров при психоневрологических диспансерах; психиатрических отделениях, входящих в структуру больниц общесоматического профиля; психиатрических отделений туберкулезных больниц; психиатрических отделений центральных районных больниц; психосоматических отделений больниц общего профиля, а также профильные госпитали, больницы и отделения других министерств и ведомств (Минобороны, МВД, МТ, федеральных служб и агентств Правительства РФ, медицинские центры УД Президента РФ, РАН, РЖД и другие). Предлагается также расширить деятельность института на стационарные учреждения социального обслуживания для лиц, страдающих психическими расстройствами.
3. Предлагается учреждение Федеральной Коллегии и Коллегий в субъектах Российской Федерации по защите прав указанных пациентов, а также их взаимодействие (пункты «б» и «ж» статьи 72 Конституции Российской Федерации определяют, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина, а также координация вопросов здравоохранения).
Принятие законопроекта создаст правовые условия для более эффективного функционирования единой системы государственных правозащитных органов общей компетенции в субъектах Российской Федерации, обеспечивающей защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе особенности данной категории пациентов – в соответствии с международными документами.
При осуществлении своих полномочий Коллегии независимы и неподотчетны каким-либо государственным органам и должностным лицам. В своей деятельности они руководствуются общепризнанными принципами и нормами международного права, законодательством Российской Федерации. Вмешательство в их деятельность с целью повлиять на решение, воспрепятствование деятельности или оказание иного воздействия не допускаются. Статус членов коллегии наиболее близок к независимости уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, только, во-первых, учитывая особую специфику отношений «врач-пациент», а во-вторых – межведомственный порядок формирования коллегиального органа.
4. Составным элементом института государственной защиты прав пациентов являются коллегии в субъектах Российской Федерации (региональные коллегии). Коллегии в обязательном порядке создаются только в тех субъектах РФ, где имеются названные учреждения и их структурные подразделения. Статус региональных коллегий – государственный орган субъекта Российской Федерации, срок полномочий составляет 5 лет, наличие аппарата – на усмотрение субъектов РФ.
При необходимости субъекты Федерации могут предусмотреть возможность их создания на муниципальном уровне (например, в городах федерального значения, административных центрах субъектов Российской Федерации, других крупных регионах).
Проект предусматривает, чтобы не менее трех членов региональных коллегий осуществляли свою деятельность на постоянной штатной основе (они составят группу трех «инспекторов», задача которых состоит в регулярном посещении психиатрических учреждений). Члены Коллегии-инспекторы осуществляет свою деятельность на постоянной основе, регулярно посещая медицинские организации, оказывающие психиатрическую помощь в стационарных условиях, и ПНИ, руководствуясь в своих решениях и действиях обеспечением защиты прав, свобод и законных интересов пациентов. Каждому пациенту должна быть предоставлена возможность беспрепятственного к нему доступа.
Постоянная штатная основа их деятельности обеспечит независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам, в первую очередь – органам исполнительной власти в сфере охраны здоровья (ст. 38 Закона), а также какую-либо независимость от интересов психиатрических, медицинских, социальных служб, родственников пациентов или других лиц, а также общественных объединений в целях недопущения ими злоупотребления прав. Кроме того, государством должен быть обеспечен баланс прав пациентов и работников психиатрических больниц, медицинского персонала их структурных подразделений.
Для этого финансирование деятельности инспекторов-членов коллегии должно осуществляться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Поскольку основная специфика деятельности коллегий и необходимость регулярности посещений соответствующих медицинских учреждений обусловлена прямым предписанием федерального законодателя (ст. 38 Закона), то предлагается, чтобы посещение психиатрических учреждений осуществлялоськоллегиально, в составе не менее трех человек, в число которых входят в обязательном порядке: 1) юрист, 2) врач-психиатр, 3) специалист по социальной работе (психолог, педагог, дементолог или другой специалист) с привлечением представителей общественных организаций,правозащитников или иных общественных деятелей. Это позволит оказывать различные виды правовой помощи, учитывать особенности социального функционирования лиц с психическими расстройствами, решать их бытовые и семейные проблемы, а также сложности в трудовой, профессиональной и иной деятельности. Совместная коллегиальная работа специалистов различных профилей позволит более эффективно решать задачи изучения случаев нарушения законодательства при психиатрическом освидетельствовании, контроля за соблюдением процедуры рассмотрения судебных дел о принятии решения о недобровольной госпитализации в психиатрический стационар, рассмотрении жалоб пациентов и принятия мер к устранению нарушения иных прав, закрепленных Законом.
Общее заседание региональной коллегии проводится раз в месяц, на котором заслушивается отчет по результатам посещения психиатрических стационаров, анализируются результаты деятельности, осуществляется выработка рекомендаций и иных мер по защите прав пациентов в соответствии с полномочиями коллегии.
Предлагается следующий порядок формирования коллегий в субъектах РФ, которые представляют собой государственно-общественный институт – семь членов коллегии назначаются законодательным (представительным) органом субъекта РФ:
2 члена коллегии выдвигается уполномоченным по правам человека в субъекте: Председателя коллегии в субъекте РФ и врача-психиатра;
2 члена коллегии выдвигает Правительство субъекта РФ (в их числе обязательно должен быть врач-психиатр, а также лицо, отвечающее за защиту социальных прав и социальную реабилитацию пациентов),
1 член коллегии (юрист) выдвигается прокурором субъекта РФ,
2 члена коллегии (представители общественных объединений без предъявления каких-либо профессиональных требований) – от Общественной палаты субъекта РФ.
Разный субъектный состав выдвижения позволит 1) обеспечить возможность межведомственного взаимодействия органов власти (правительства, прокуратуры), уполномоченного по правам человека и правозащитного сообщества; 2) создать возможность коллективного обсуждения клинических и юридических вопросов; 3) в случае необходимости – взаимозаменять и дополнять состав постоянных инспекторов из числа членов коллегии.
Не менее трех из них осуществляют свою деятельность на постоянной основе (как указано выше - для регулярного осмотра, инспекции, контроля, мониторинга психиатрических учреждений), остальные – на непостоянной основе с правом присоединения к инспекции (этот вопрос субъектами РФ решается самостоятельно на основе закона субъекта Федерации, в том числе общую численность членов: соответствующие квоты от кандидатов выдвижения могут быть увеличены в 2-3 раза в зависимости от региональных особенностей и потребности помощи в этом институте. Количество таких групп инспекторов может определяться максимальной доступностью их для самих пациентов и членов семей, чтобы обеспечить пребывание в каждом стационаре хотя бы раз в 1-2 недели. При решении вопроса об их количестве могут учитываться: размер территории субъекта Российской Федерации, число медицинских организаций, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях, ПНИ, их местонахождение, другие существенные обстоятельства.
Для реализации полномочий в связи с рассмотрением вопросов соблюдения прав, свобод и законных интересов пациентов, находящихся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях и ПНИ в субъекте Российской Федерации, региональная коллегия и ее члены вправе:
а) по поступившим обращениям, в том числе от общественных организаций, а также по собственной инициативе посещать любые помещения медицинских организаций, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях; иметь доступ к их медицинской и иной документации; беседовать наедине с пациентами (в условиях, позволяющих их видеть, но не слышать) и работниками медицинских организаций, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях;
б) требовать письменных или устных объяснений от администрации медицинских организаций, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях, и иных их работников;
в) обращаться в компетентные государственные учреждения с предложениями о проведении необходимых экспертных исследований и подготовке заключений по вопросам, подлежащим выяснению;
г) обращаться в органы управления здравоохранением, иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в ведении которых имеются медицинские организации, оказывающие психиатрическую помощь в стационарных условиях, к руководителям организаций государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения с требованием о предоставлении информации, необходимой для осуществления его деятельности;
д) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами либо независимыми специалистами (экспертами) проверку деятельности медицинских организаций, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях;
е) направлять поступившие обращения в государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы прокуратуры или правоохранительные органы, к компетенции которых относится их разрешение по существу, и получать информацию о принятых по ним решениям;
ж) по просьбе пациента или его законного представителя выступать в качестве представителя пациента по защите его прав, свобод и законных интересов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
з) направлять государственным органам субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления и их должностным лицам свои замечания и предложения общего характера;
и) оказывать содействие реализации прав пациентов, предусмотренных законодательством Российской Федерации и принимать меры по подготовке к социальной адаптации лиц, выписанных из медицинских организаций.
Коллегия и ее члены не вправе:
а) принимать на себя защиту прав, свобод и законных интересов пациентов, если интересы одного из них противоречат интересам другого;
б) вмешиваться в медицинскую деятельность врачей-психиатров и иных лиц, осуществляющих психиатрическую помощь в стационарных условиях, нарушать их профессиональную независимость;
в) разглашать сведения, содержащие врачебную или иную охраняемую законом тайну, которые стали известны в связи с осуществлением своих служебных обязанностей. За разглашение указанных сведений члены коллегии несут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
Обращения пациентов, относящиеся к непосредственной компетенции Коллегии, проверяются, а затем разрешаются совместно с администрацией медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь в стационарных условиях.
В случае если члены коллегии признают обращение пациента необоснованным, они вежливо и тактично, в доступной для него форме и с учетом его психического состояния разъясняют ему принятое решение.
Коллегия выявляет причины нарушений прав, свобод и законных интересов пациентов, находящихся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях, вносит администрации организации, органам государственной власти субъекта Российской Федерации предложения об их устранении.
По окончании календарного года региональная коллегия направляет Председателю Федеральной коллегии и в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации доклад о своей деятельности и состоянии дел с соблюдением прав, свобод и законных интересов пациентов, находящихся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях. По итогам рассмотрения ежегодного доклада принимаются меры по устранению выявленных нарушений прав, свобод и законных интересов пациентов, находящихся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях, их причин и условий им способствующих.
5. Учреждение Федеральной коллегии позволит обращаться в нее в случае недостижения консенсуса членами коллегии субъекта Российской Федерации; рассматривать обращения и принимать по ним решений, разбирать типичные случаи нарушений законных прав и интересов лиц с психическими расстройствами; осуществлять подготовку рекомендаций по улучшению юридической, психиатрической, социальной защиты и поддержки пациентов, в том числе предложений по совершенствованию законодательства и иных нормативных правовых актов; оказывать правовую, методическую, организационно-техническую помощь региональным комиссиям; осуществлять международное сотрудничество. Возможно предусмотреть полномочие согласования кандидатур председателей региональных коллегий.
Федеральная коллегия сможет привлекать независимых экспертов, осуществлять методическое руководство, проводить целевые научно-практические конференции, разрабатывать и издавать рекомендации и пособия по проблемам психообразоввания и психопросвещения, правовой защиты лиц с психическими расстройствами.
В целях соблюдения баланса интересов «государство – общество – личность» состав Федеральной коллегии предлагается из трех членов, утверждаемых Государственной Думой:
1 члена коллегии (врача-психиатра), выдвигаемого Правительством РФ;
1 члена коллегии, выдвигаемого Общественной палатой РФ,
Третьего члена, являющегося Председателем Федеральной коллегии, предлагает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации («Защитник прав пациентов…»). Он осуществляет свою деятельность на постоянной основе, в отличие от обычных членов Федеральной коллегии – кандидатур Общественной палаты и Правительства РФ.
Федеральная коллегия является юридическим лицом. Финансовое обеспечение деятельности Федеральной коллегии и ее аппарата (например, 10-15 единиц) осуществляется за счет средств, предусмотренных на эти цели федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Заседание Федеральной коллегии проводится по мере необходимости, но не реже 1 раза в три месяца. Решения (например, о подготовке заключений на законопроект в отношении лиц с психическими заболеваниями, вопросов дееспособности, опеки, экспертизы, иных вопросов защиты прав данной категории; рекомендации кандидатуры председателя региональной коллегии и по другим вопросам) принимается большинством голосов, при этом голос Председателя является решающим (если один воздержался). В случае недостижения согласия (голос Председателя – против двух других голосов членов коллегии) Председатель назначает новое заседание Федеральной коллегии в течение месяца, которое проводится с участием представителей региональных коллегий – по одному представителю от каждого федерального округа.
Предложенная модель позволит:
1) избежать подчиненности коллегий органам исполнительной власти и дублирования полномочий федеральных органов государственной власти в сфере охраны здоровья и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и в то же время взаимодействовать с профессиональным и правозащитным сообществом в области защиты прав граждан, в том числе по охране психического здоровья;
2) использовать конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (статьи 29-34 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ);
3) привлекать общественные объединения для осуществления общественного контроля за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании психиатрической помощи (на основании статьи 46 Закона), учитывая опыт взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с общественными наблюдательными комиссиями (статья 36.1 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ), а также взаимодействовать с Общественным советом по защите прав пациентов при Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и его региональными отделениями.
Таким образом, в случае одобрения предложенной концепции создания института государственной защиты прав пациентов предлагается разработать проект федерального закона «О Коллегиях защиты прав пациентов, находящихся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях, и лиц, страдающих психическими расстройствами, находящихся в стационарных учреждениях социального обслуживания»,а также проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «О Коллегиях…» (например, новая редакция статьи 38 в части уточнения названия Службы; дополнение Федерального закона № 184 «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ», федерального закона № 131 в части создания региональных и муниципальных коллегий; уточнение полномочий Общественной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, Правительства РФ в части выдвижения кандидатур в состав Федеральной коллегии и др.).
Целесообразно вступления в силу предлагаемых законов через 2-3 года, что позволит не только более обоснованно определить размеры необходимых финансовых затрат, но и при необходимости провести в отдельных субъектах Федерации, выразивших согласие в 2014 году, пилотный проект.
Иван Мартынихин
|